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公共服务创新与政府转型探析
    (一)创新公共服务理念
  随着网络社会来临,社会控制系统、管理理念等均发生全面变化,这要求政府在进行公共服务的决策、提供等方面全面向网络机制转型,利用网络机制,为公共服务的治理提供更多的发展空间,并使公共服务的运营更为有效。
  建设公共服务型政府要求公共服务更为精准化。精准化要求利用大数据、云计算、社交网络、公共服务平台等各种信息化工具,对公共服务的需求进行精准测算,并根据对需求的测算,精准提供各种公共服务。例如,在公共服务设施选址方面,要进行各种精密的测算,这样可以避免现有公共服务设施建设过程中的选址随意性。例如,城市公共交通线路及站点的设计,就要综合考虑到人流、现有交通布局等诸多大数据,进行精准选址。公共服务还要求及时性,要求按照需求及时提供各种公共服务。及时性还包括政府部门对各种数据的及时公开,也要求对公众的各种意见进行及时的反馈与响应。
  公共服务科学量化决策机制。公共服务“粗放式”发展是当前公共服务发展中的通病,政府部门在提供公共服务时惯于采取一票否决等方式,公共服务效果不尽如人意。应将大数据等科学量化手段引入政府部门公共服务决策,有效避免个别行政部门“有选择的管理和有选择的服务”,使公共服务按照客观规律有序发展,实现公共服务从“粗放式”发展向“精细化”管理的转型。
  一、在政府运行机制方面,从正式机制向网络机制转型
  (二)创新公共服务内容
  随着社会经济的进步,对公共服务的需求也在持续变更之中。一是在广度上,公共服务范围正在不断扩展。例如,随着网络时代、智能时代的来临,社会公众对数据的需求日益强烈,而政府公开数据并不能解决不同社会群体在利用政府公共资源方面的差异。因此,政府部门应提供更多的数据服务与智能服务,使每个人能够更好地利用数据与人工智能,使自己的生活更为美好。二是在受众范围上,要求惠及全体社会公众,因此要进一步提高公共服务的覆盖率。例如,为偏远地区社会公众提供公共交通等服务。三是在质量上,公共服务将从广覆盖向高品质延伸。政府部门将持续提高公共服务的品质,使社会公众对公共服务的满意度不断提升。同时,面对社会公众日益增加的对公共服务的个性化需求,政府部门也应提供更多的公共服务解决方案,对公共服务进行精细化管理。
  国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》,就大数据在公共领域的应用作出了具体部署和安排,明确要求加快民生服务普惠化。结合新型城镇化发展、信息惠民工程实施和智慧城市建设,以优化提升民生服务、激发社会活力、促进大数据应用市场化服务为重点,引导鼓励企业和社会机构开展创新应用研究,深入发掘公共服务数据,在城乡建设、人居环境、健康医疗、社会救助、养老服务、劳动就业、社会保障、质量安全、文化教育、交通旅游、消费维权、城乡服务等领域开展大数据应用示范,推动传统公共服务数据与互联网、移动互联网、可穿戴设备等数据的汇聚整合,开发各类便民应用,优化公共资源配置,提升公共服务水平。
  由于我国面临着向市场机制全面转型的过程,公共服务的创新发展在监管体制方面仍有许多需要完善之处。例如,大量公共服务领域的法律政策规则与市场机制仍有冲突之处,各种政策法规之间也存在不一致乃至相冲突之处,导致相当一部分执法部门存在选择性执法现象等;监管规则的执行缺乏公平性,很多领域存在基于部门、所有制或地区的歧视;政府部门在各类监管主体中仍占据绝对主导地位,行业协会、消费者保护组织、公众媒体等其他利益相关的机构或组织,其监督作用发挥非常有限。
  公共服务创新能够推动政府转型,这是一种从理念到政府行动的全方位更新。
  (三)创新公共服务手段
  在公共服务的创新发展中,要高度重视新技术的应用,建立更为符合公众需求的公共服务体系。例如,可以利用无人驾驶技术解决公共交通问题;通过智能医生,解决医疗卫生公共服务短缺的问题;通过共享理念与各种信息技术,解决高品质教育服务短缺问题等。
  需求导向的主动服务理念。公共服务必须以人民为中心,紧扣人民对公共服务的需求,由被动提供服务、等待需要的对象变为主动向公众提供服务。主动服务必须先建立需求导向的理念。在政府部门,应将公共服务的需求管理作为公共服务创新发展的起点。利用各种新型信息平台与政府互动平台,大量收集社会公众关于公共服务的需求动向,运用大数据等技术对这些零散的需求意向进行汇总,并提供给政府决策部门。此外,政府要建立各种自上而下的信息调查系统,主动调查研究关于公共服务的公众需求。通过二者的结合,准确识别出公众对公共服务的需求,并依据这些需求,对公共服务设施布局、建设时序、服务提供等方面进行调整,实现需求导向的主动服务。
  (作者单位:中国社科院财经战略研究院)

  一是公共服务全过程的监管。当前关于公共服务监管的研究,主要集中在公共服务事后服务质量的监管,这种监管模式存在不少问题。针对当前我国公共服务现状,对公共服务的监管需要进行全方位的延伸,包括对公共服务水平的监管,应针对社会经济发展现状,对公共服务水平进行评估,以此对公共服务发展的方向与重点进行分析,为公共服务决策提供参考;对公共服务的决策过程进行监管,包括决策过程中的参与性、程序性、科学性等方面进行监管;对公共服务决策实施过程进行监管,公共服务决策的实施包括决策是否完全得到落实、在实施过程中是否存在各种低效乃至腐败的情形等;对公共服务过程进行监管,包括服务主体、服务的及时性与充分性、服务质量等方面;事后的监管以及对投诉等方面的处理。
  我国公共服务监管模式和机制的创新需要重点解决两大问题:
  公共服务创新对政府转型提出新要求
  我国公共服务发展的理念创新,包括市场化理念、激励理念、效率理念、参与理念、共享理念等方面。只有创新理念,才能实现公共服务体系的持续完善。市场化理念要求政府在提供公共服务时要充分发挥市场机制的作用,引进多元化主体,形成高效、竞争、有序的公共服务产品生产格局,以提高公共服务的生产效率,及时为社会公众提供高品质、差异化、个性化的公共服务产品。激励理念要求政府部门就公共服务产品的提供与生产采取相应的激励措施,使公共服务能够持续高效发展。效率理念要求政府部门重视公共服务体系的规划,对公共服务需求进行精准评估,使公共服务产品生产和资金利用效率最大化。参与理念要求政府部门利用各种先进技术手段,建立公众参与公共服务全过程的渠道,利用大数据、人工智能等技术对社会公众意见及时有效地作出反馈与响应。共享理念要求政府主管部门充分利用移动互联网、LBS(基于位置的服务)和其他各种社会资源,实现公私资源共享,快速扩大公共服务供给,降低公共服务成本。
  (四)创新公共服务监管
  三、提供更为精准、及时、有效的公共服务

  ■撰文李仪
  公共服务的供给侧结构性改革理念。从现有的发展状态看,无论在理论研究还是政府实践中,对公共服务的总量短缺问题关注较多,而对公共服务的结构性问题关注较少。从理论上分析,政府作为一个公共服务的提供主体,对公共服务的需求并不能完全把握,这会导致公共服务的供给与需求之间存在偏差,使公共服务供给与需求无法完全匹配,在某些领域公共服务供给不足,而在另一些领域可能公共服务供给过度。例如,在教育、医疗等公共服务领域,政府投入不足;在交通、供水、供电等基础建设领域,政府投入过多,甚至在医疗、教育等总量不足的公共服务内部也存在结构性失衡。因此,需要在公共服务领域引入供给侧结构性改革的理念。
  对于公共服务型政府而言,对公共服务的全过程应该提供硬治理机制。这种硬治理机制不但要求保证公共服务的有效供给,更要求政府加强对公共服务过程的监管。这种监管明确政府管理和公共服务做什么、如何做、做不好如何问责等问题,并吸收各利益相关主体参与,引进各种量化指标,形成对公共服务治理的硬约束。同时,运用大数据、云计算等技术手段,加强公共服务事中事后的监管。
  二是公共服务评估结果应用的监管。现有的政府官员考核标准仍然以GDP作为重点,对其在公共服务领域的作为缺乏足够重视,这使很多地方政府决策部门在公共服务领域仍然倾向于表面上的设施建设,而对内在的服务水平不予关注。因此,对公共服务的监管应该将已有的公共服务结果与地方政府官员的政绩进行挂钩,将其作为政绩的最重要方面纳入考核,使监管工作真正落到实处。
  近年来,“服务型政府”的理念已被各级政府所接受。但是,对于服务型政府的具体内涵,政府部门大多从经济社会建设的视角来看待,即强调政府为经济发展服务的角色,但是,服务型政府中更深的含义,即政府为社会公众提供高品质公共服务的指向,在理论与实践层面都没有得到应有的重视。公共服务既是民生满足也是科学发展,通过共建、共管、共享、共治的机制与方式,政府、社会、市场三方优势互补形成合力,大幅提高公共管理与服务的效率,降低社会与产业的成本,这是未来政府转型的必由之路。
  二、从软约束到硬治理
  现有的政府部门在公共服务领域的管理侧重于硬治理,对服务质量、数量、水平等方面的软件因素缺乏足够的关注。尤其是在服务建设完成之后,对其提供服务产品的过程,缺乏足够的硬约束机制。
  建立政府多维监管机构。公共服务的监管具有多重含义,一方面是政府部门对公共服务提供机构的监管。例如,卫生行政部门对医疗机构的监管;教育行政部门对教育机构的监管。这种监管的权威性较好,但最大的问题在于,监管机构与被监管者之间存在着诸多联系,监管者对服务质量、数量、水平等缺乏直接感受,这使监管容易失效,并形成部门利益。而且,监管者的激励机制也无法完全建立起来。因此,建立政府内监管机构成为了一种选择。例如,审计部门、监察部门等对政府机构统一进行监管。在网络时代,为了使更多的主体可以参与到监管过程中,需要政府部门建立起多维监管制度,即重视多主体参与到监管过程中。
  公共服务创新机制与路径
  公共服务创新推动政府转型的措施

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